▼强大的力量如果没有方向和着力点，那又怎么能击破障碍？
导读
城市迈入都市圈时代，为融入城市群，动行*区划已成最易释放制度红利、级差地租的调整方式。
中国城市化从单打独斗进入区域一体化新阶段，打破行*区划壁垒就是必然。
年1月15日，上海市长应勇在《*府工作报告》中，再次强调，上海将全面落实长三角一体化发展规划纲要，积极推动区域协调发展。
早在去年7月2日，应勇市长在国新办新闻发布会上就表示，《长三角一体化规划纲要》通过审议并印发，纲要明确长三角“一极三区一高地”（全国发展强劲活跃增长极、高质量发展样本区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区和新时代改革开放新高地）的战略定位。
有鉴于此，上海将着重于长三角生态绿色一体化发展示范区、自贸试验区新片区和虹桥商务区三大区域发展。其中，示范区设在上海青浦、苏州吴江和浙江嘉善的交界处，以县域面积为基本单元达平方公里。
《经济参考报》披露，其中6个建制镇的数百平方公里为示范区启动区域，率先落地一批一体化改革措施，打破现有行*区划对环保、人才、设施、资金、市场、企业需求的割裂状态。
第一财经亦报道，上海市青浦区与苏州市吴江区、嘉兴市嘉善县已联合组建了“小长三办”进行实体化办公，签署全面战略合作框架协议，积极推进“六个合”（规划契合、设施汇合、产业耦合、功能聚合、治理融合、环保联合）。
示范区显然已成打破行*区划壁垒，进行区域融合的新抓手，标志着以城市为导向的行*区划调整开辟出新模式。
行*区划隐含着国家战略的考量
实际上，这些年行*区划的调整从未停歇，小到街道合并、撤县改市，大到设立三沙市、雄安新区等“千年大计”，近着看只为摆脱因不合理的行*区划带来的诸多矛盾与不便，远处着想则更多隐含着国家战略的考量。
一方面，三沙市作为最年轻的地级市，下辖西沙、南沙、中沙诸群岛及其海域，设立行*区划更利于有规划地加强岛礁建设与海域管理开发，事关中国南大门的和平稳定与海洋强国建设。
另一方面，雄安新区的横空出世，就是为了疏解北京非首都功能，以高质量的新发展理念来引领建设一座未来之城，进而成就京津冀的一体化。
不管是*事国防布局，还是经济模式创新，标志性的意义显而易见，但量大面广的行*区划调整可能只是在村镇区县等小动不断。
比如，年6月17日苏州吴江区撤销松陵镇、滨湖街道，设立松陵、江陵、横扇、八坼四大街道，调整同里镇区域范围，就为围绕太湖新城和吴江开发区的主城区打造“环太湖城市建设的示范”。
6月24日浙江诸暨也将3个街道、23个镇调整为5个街道、17个镇，以实施“与杭同城”三年行动计划，并实现从“临杭城市”向“融杭城市”转变。
11月26日，江苏省*府公布了《省*府关于同意变更扬州市江都区和泰州市海陵区部分行*区划的批复》。根据批复，省*府同意将扬州市江都区浦头镇引江新村东野、永兴2个村民小组划入泰州市海陵区行*区域，由泰州市海陵区寺巷街道大王居委会管理。
而且，从宁波奉化到滁州琅琊、从江苏到海南、从粤港澳到长三角，行*区划调整年特别多，从小打小闹上升到大动干戈的境地。
行*区划调整的格局意义
毕竟，行*区划一调整，首先就事关城市战略方向。
要知道，年的广州是当下的2倍多，直到年的“大瘦身”才形成了如今广州的模样。年广州开展全国首个城市总体发展规划，明确了“北优、南拓、东进、西联”的空间发展战略，其后延伸增加了“中调”的内涵。
为此，广州先后两次调整行*区划。
一是在年撤花都、番禺市改区，广州变身为滨海城市，市区面积由原来的.6平方公里扩大到.5平方公里，为“南拓”奠定基础。
二是在年设南沙区和萝岗区，撤东山区和芳村区，而扩容之后的越秀、荔湾两区则承担起“中调”使命，发展服务业，复兴老城区。
到年第9次行*区划调整下的新广州不单实现无县化，下辖11区面积（.4平方公里）更增加近两倍，跃居全国第二，足见做大广州之意。
其次，将改变城市形态，形成新增长极。
这从年8月“巢湖撤市”可见一斑。巢湖自年建市就被钳制在合肥和芜湖间，年将巢湖一分为三：无为划到芜湖，含山与和县划到马鞍山，能更紧密地融入皖江城市带;大部分划归合肥，不单让巢湖成为合肥内湖而便于治理污染，也一改原地级市作为人口大市、经济小市、财力弱市而导致“小马带大车”的尴尬。
合肥也恰恰因巢湖有了南拓空间，从“滨湖”走向“环湖”，科学城、滨湖新区等迅速发展，以此迅速增肥憧憬“区域性特大城市”。区划调整对“大合肥”功不可没，方奠定了长三角城市群副中心的综合基础。
再次，加速产业融合与功能协调。
继续以分拆巢湖为例，岸线资源对重工业为主的马鞍山至关重要，含山、和县等拥有9.5公里的深水岸线，划过来自然是投其所好。
无为、沈巷等的并入让芜湖增加了公里左右的岸线，才能在二桥兴建大型港口，在江北形成物流基地，推动江南、江北两大地区组团发展。
以此观之，行*区划调整可有效引导产业升级，在功能协调中降内耗、提功效，仅是当年浦东、南汇合并就成就了基础设施的互联互通，*埔区与卢湾区的合并亦在金融服务、商业贸易上强强联手。
地方曲线破墙之路
既然破除刚性的行*边界能如此迅速且有效释放生产力、提升城市功能，助推产业升级，兑现城市战略，那么为何诸多地方有区划调整的传言却屡次爽约呢？
因为行*区划的敏感性，不仅牵涉民众的情感认同、社会关系和地方文化，而且经过几十年的交流和迁徙，市县、省市之间的关系也很“微妙”，经济社会的关系亦千丝万缕。
网友探讨或可脑洞大开，实际操作却需多方论证、小心谨慎。毕竟，行*区划调整是一个浩大的系统性工程，大到影响经济发展，小到身份证、户口簿的变更，光是把所有机构的门牌更换就是一个不小的“菜单成本”。
而且，调整的层级越高，可能牵涉的人员、职能越多，利益博弈越大，成本代价越高。
从地方实践看，一般局部县市村镇等更易调整，大规模涉及省市区的调整就很慎重，往往“雷声大雨点小”。
但现实是发展空间、产业融合、城市拓展等迫切需求都“逼”着地方进行曲线破墙之路，才有了成都代管简阳的代管模式和深汕特别合作区的飞地模式。
前者，鉴于简阳市是天府新区的一部分、又是天府国际机场所在地，年5月被成都代管以便有效实施成都东进战略。
成都的GDP是做大了，但简阳是四川第三大人口大县，农业人口高达万（占比万户籍人口的80.5%），恰恰意味成都城镇化率和人均GDP被拉低，需要消化上百万农村人口，更麻烦的是产业整合，以强带弱的“帮困”意图显而易见。
后者，作为全国首个拥有地级市管理权限的深汕特别合作区，以前由深圳、汕尾两市共管下成效不大，年9月经省委省*府同意由深圳全面主导，成为了深圳第“10+1”区。
相比直接动行*区划，特别合作区的操作阻力更小，以前只停留在经济层面，如今深化到管理体制、行*机制，已是变相的行*区划调整，或在财*税收的利益重新分割中破除行*区划的束缚，率先蔓延到广（州）清（远）等一体化中。
做大做强省会城市
说到底，当下城市迈入都市圈时代，行*区划的刚性正在减弱，每个城市不得不从区域范围内重新审视自己，为了融入城市群，动行*区划已成最易释放制度红利、级差地租的调整方式。
从长远看其直接和间接收益将远超当下的成本，即便眼前无法兑现真金白银，从全国一盘棋角度服从国家战略也是不得不调整的。
因而《行*区划管理条例》从年1月1日执行，稳妥审核就为更好促进行*与功能区划的有机融合来推进区域一体化。
问题是，尽管镇、街道的设立调整权下放到省市（报送国务院备案），但省市、市辖区等行*区划的调整权在中央。
而鉴于一调行*区划，部门归并、人员安置、功能划拨等都将大动干系，一旦处理不好，轻则引发新矛盾，重则影响社会稳定，因而，中央也会深思熟虑，以成熟一个、审核一个、完善一个的方式陆续稳步推进。
至少从首提收缩型城市看，那些人口外流、产业外迁的城市，或以精简集中来提升内部向心力，内部对区县合并的需求将远大于分拆，更不排除被边缘化的小城市或被周边大城市“吞并”的可能性。
当然，有收缩就有扩张。在区域经济发展路径上，集中力量形成增长极，或让不少区域做大做强省会城市，并喊出了大武汉、大西安、大郑州、大济南等口号。
年年初济南吞并莱芜，就让济南年GDP稳超亿元，提前迈入特大城市行列。
不管是粤港澳，还是京津冀，行*阻力已成最大瓶颈，不排除以行*区划调整为大湾区融合、区域一体化开道，亦不乏广（州）佛（山）、西（安）咸（阳）、湘潭等在城市群中抱团取暖。
至少从当下看，大北京、大上海、大武汉等现实要求正促使核心增长极的扩延，只不过，北京是内涵式扩张，通过将部门职能的搬迁来打造通州副中心，而上海是外延式扩张，为推动一体化融合率先用示范区的方式来突破行*壁垒。
其实，北上广深等地在年城市规划的新定位下或多或少都涉及内部乃至外部的行*区划调整。
仅是广州在“一带一路”和粤港澳大湾区战略下就可能改变城市结构；合肥的年规划虽没一步到位，却将市辖之外的9个镇实打实地按主城区标准发展了。
可见，即便现在不调整行*区划，现实若在城市与产业功能上融为一体，那么最终动行*区划也就是迟早的事。
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