01
规划缘起作为上海郊区进行空间组织、促进资源配置的基本单元，跨界城镇圈的核心要求在于推动近沪地区一体化发展，加强城镇圈内功能衔接、交通对接、环境共治、设施共商和机制协调。枫泾-新浜-嘉善-新埭城镇圈位于沪浙交界地区，范围上涉及金山区枫泾镇、松江区新浜镇、嘉善县城、嘉善县姚庄镇、嘉善县大云镇和平湖市新埭镇，简称松金嘉平城镇圈。该城镇圈总面积平方公里，人口61万，近似于一个中等城市的规模，人缘相亲、文化相近，是江南水乡田园地区的重要代表，素有“吴根越角”之称，历史上的枫泾镇更是由嘉兴和松江南北共治。
//图1枫泾镇古地图
//图2松金嘉平城镇圈行*范围图
自改革开放至二十一世纪初，沪浙两地企业间自发合作，联动协作初步萌芽。嘉兴的乡镇企业聘请了很多来自上海的“星期日工程师”、“退休工程师”，帮助企业解决生产过程中的技术和管理难题；同时，上海的一些国有企业也主动与嘉兴的中小企业开展联营合作，提供信息、技术、资金、管理和营销服务。年，嘉兴市把接轨上海提升为“与沪杭同城”战略，作为“十二五”规划的首位战略。年，上海市松江区提出，沿g60高速公路构建产城融合的科创走廊，并得到浙江省杭州市和嘉兴市的积极响应。年，松江区与杭州市、嘉兴市签订《沪嘉杭g60科创走廊建设战略合作协议》，合作建设沪嘉杭g60科创走廊，g60走廊沿线地区一体化发展加速。虽然城镇圈内各镇之间已经自发开展联系与协作，但在道路交通衔接、传统文化空间融合、生态廊道延续、体制机制对接等问题上还未能全面达成共识，需要通过跨界城镇圈规划进行进一步协同。
02城镇圈特征及协同问题
1.城镇圈特征?1）科创要素初现的创新城镇圈
作为g60科创走廊沿线地区，松金嘉平城镇圈内各个镇对科技创新的重视和投入程度较高，已经建成一批高水平的科创平台。城镇圈范围内有1个国家级众创平台——上海临港·枫泾科创小镇众创平台以及2个国家级孵化器。沪浙之间的创新协作也初步显现，由枫泾镇与新埭镇共建的张江长三角科技园是g60科创走廊沿线重要的科创平台之一。由枫泾科创小镇举办、嘉善合作参与的“农创”路演已经形成常态化，推动多项农业创新成果落地转化。
2）文化要素集聚的魅力城镇圈
松金嘉平地区作为江南水乡文化的重要代表，自唐末以来，浸染吴越文化年。嘉善是历史上江浙地区重要的粮仓；枫泾古镇作为明末清初江南四大名镇之一，有“三步两座桥,一望十条港”之称；新埭古镇是浙江省历史文化名镇。深厚的历史底蕴也催生了以金山农民画、石库门酒文化、吴镇书画为代表的民间文化，近年来还出现了大云巧克力甜蜜小镇、平湖邮购小镇等新兴魅力文化空间。
3）生态田园的美丽城镇圈
松金嘉平城镇圈也是典型的现代农业田园地区，现状耕地超过平方公里，占全部用地的65%。姚庄镇更是有“中国蘑菇之乡”、“浙江省*桃之乡”等美誉。凭借着丰富的农业资源和良好的生态本底，城镇圈内形成了以新浜杜丹邨乡野公园、姚庄现代农业园、大云科技农业园等为主的农业观光休闲空间。
2.协同问题?1）道路交通缺衔接
松金嘉平城镇圈内各镇交往密切、联系紧密，但在交通联系上存在多条跨界断头路，这些断头路之间断裂的间距大多仅为1-2公里，因跨界衔接的问题始终难以连通。此外，还有多条道路存在跨省两侧断面、宽度不一致的问题。
//图3新浜镇、枫泾镇、新埭镇间断头路分布图
2）传统文化空间难融合
枫泾古镇历史上一直分属于沪浙两个行*区划进行管理。枫泾和嘉善双方希望恢复古镇全域，作为一个整体来保护和开发。但目前北镇历史风貌保存较好，南镇的工业、居住、商业功能则较为混杂。
3）生态廊道难延续
《上海市城市总体规划（-年）》（以下简称“上海”）确定的区域生态廊道与浙江方向的衔接和延续还存在一定难度。由于姚庄工业园和嘉善经开区的连绵发展，枫泾-嘉善北生态廊道已被逐渐蚕食。同时，南部生态走廊穿越新埭镇区，需要进一步协调。
//图4上位规划生态走廊在城镇圈延续情况示意图
03规划过程
在此背景下，经过上海、浙江两地*府的共同协商，根据“上海”提出的枫泾-新浜-嘉善-新埭城镇圈作为协同规划开展的空间单元，上海市规划和自然资源局牵头委托中规院上海分院编制《枫泾-新浜-嘉善-新埭城镇圈区域协同规划》，浙江省嘉兴市人民*府、上海市松江区人民*府和上海市金山区人民*府共同配合开展规划的研究编制工作。
1.技术思路：共识倡议+重点协商
基于各类跨界协同规划的经验以及本地的实际需求，规划确定以“凝聚共识的倡议式规划、有限重点的协商式规划”为导向的技术思路。作为沪浙两地共同组织、共同编制、共同审批、共同实施的协同规划，统一发展目标，寻找各个城镇的最大公约数是规划的首要任务。规划提出“智慧引领的科创城镇圈、水乡气质的魅力小镇群”作为发展定位，凝聚城镇圈的发展共识，改变各有想法、各自为*的现状。而作为非法定的协商式规划，本次规划不为各镇做面面俱到的规划安排。而是以规划作为协商平台，只聚焦各镇之间的核心矛盾和协同重点，对各镇提出协同策略和指引。
2.协同内容
通过对于松金嘉平城镇圈的现状梳理，明晰了城镇圈科创集聚、水乡文化、生态田园三大特征。围绕共识目标，重点聚焦“公服设施质量低、道路交通缺衔接、生态廊道难延续、体制机制难对接、产业发展低小散”等问题，规划在生态、设施、交通、旅游、产业、规模等六个方面提出了协同策略。
1）生态环境共保
共建城镇圈跨界生态绿心。以嘉善、枫泾、新埭核心生态绿地为基础，共同建设41平方公里的生态绿核，其中枫泾25平方公里、大云10平方公里、新埭6平方公里，保证基本农田占比65%以上，形成生态共建共保的重要空间载体。
共保城镇圈跨界生态廊道。延续“上海”中明确的生态廊道，连接嘉善、平湖生态走廊，共形成5条跨区域生态廊道。严控生态廊道内的建设活动，在上海两镇内落实“建设用地占比11%以下，森林覆盖率50%以上”的要求。在嘉善和新埭范围内，则在保障生态走廊的贯通和生态功能下推广这一要求。为保障生态廊道的贯通，在重点生态廊道内有序腾退工业用地。
//图5沪浙生态廊道拼合图
//图6城镇圈生态协同图
2）交通系统互联
衔接区域轨道交通。优化利用沪杭普铁，落实上海城际轨道南枫线，作为联系城镇圈与上海的区域通道。预留嘉兴轨道交通接入枫泾站、平湖市域轨道接入金山北站的通道和条件。加强轨道交通站点的换乘接驳能力，城镇圈各镇共同开通一条brt环线。
打通跨界断头路。连接城镇圈内部道路，打通5条跨省界断头路，加强城镇圈的南北向联系。提升3条道路等级，进一步加强东西向交通联系能力。
链接沪杭跨界绿道。规划响应嘉兴的倡议，连接浙江省级绿道2号线和沪杭绿道，建设贯穿沪杭的区域绿道网络。
//图7城镇圈绿道协同图
3）服务设施共享
打破行*界限，以中等城市标准配置公共服务设施。针对城镇圈内缺少高等级公共服务设施、服务能力偏低的现状问题，通过植入高等级服务设施和商业中心，重点提升枫泾镇和嘉善县城的服务能力。在医院和体育设施，嘉善县城主要增加文化剧院、博物馆、医院和学校等设施。通过引入上海高等级教育机构，加强联合办学，推动教育设施的跨区域共享。
推广上海标准，共建十五分钟城乡生活圈。在城镇圈范围内按上海15分钟生活圈标准配置公共服务设施，构建统一化的社区服务配套标准。结合科创型地区的特点，增加小型文体设施和产业社区邻里中心。
4）区域旅游共建
整合城镇圈内跨行*区的人文和景观要素，在城镇圈内形成多个旅游观光簇群。推广地方文化旅游产品，塑造地方旅游品牌，推行“一票通游”、“民宿联盟”。
结合交通线路，串联一快一慢两条游线。区域旅游快线沿g60走廊布局，重点串联新浜、枫泾和嘉善的核心旅游资源。城镇圈旅游慢线串联各个镇的旅游资源，由各镇共建深度体验游线。
//图8城镇圈旅游协同图
5）产业功能建议
基于沪嘉杭g60科创走廊以及嘉兴全域科创的要求，城镇圈未来产业发展以高新技术产业和创新型产业为主要方向，同时，低附加值的劳动密集型产业会从城镇圈内加速退出。本次规划对城镇圈的产业提出“疏解低附加值制造业、集聚高新技术产业、集聚科创空间”的协同建议。
6）发展规模建议
根据上位规划要求及各城镇未来发展定位，结合地区承载能力和类似地区研究，规划对各镇的发展规模提出建议。
3.近期行动计划
对于近期可实施的重点事项，规划提出了4个行动计划，在公共服务设施、道路交通衔接、水网治理和科创培育等方面为各镇提供可实施的抓手。
//图9近期协同计划
4.协同指引
规划将城镇圈的协同内容通过“一文一图一表”的形式分解到各个城镇，形成对下位规划的传导，便于规划落地实施。“一文”明确发展目标引导、刚性管控要素和规模建议，“一图”将规划指引要素在空间上进行落实，“一表”明确设施、交通、规模等协同内容。
//图10枫泾镇协同指引
5.规划机制：规划搭台，各方共商
在规划编制的过程中，逐步形成了上海市与浙江省联合牵头的联席会议制度，以规划为协商平台，在规划的编制过程中充分对话、消除矛盾。通过沪浙两地市级、区县级、镇级三级*府的三轮协同对话，协同双方共达成27项共识，并同步落实在规划中。
04
规划实施意义
《枫泾-新浜-嘉善-新埭城镇圈区域协同规划》作为“上海”确定的跨省城镇圈中第一个获批的城镇圈协同规划，自上海市规划和自然资源局、浙江省嘉兴市人民*府、上海市松江区人民*府和金山区人民*府联合批准实施以来，对城镇圈的协同发展起到了重要作用。
一是传导了“上海”的要求，有效地指导即将开始的新一轮法定规划，同时也对其他城镇圈协同规划的编制提供了参考和借鉴。二是协同规划在编制过程中就已成为各城镇间协同发展的平台。规划实施以来城镇圈内部已开展多次协同会议、论坛，初步形成合作协同的机制。三是城镇圈内各项协同行动正在规划的指导下有序展开，重点跨界地区的规划由双方联合编制、联合审批；城镇圈内跨界断头路已开始动工修建；枫泾、嘉善已开展多次联合水网治污、联合执法拆违等行动。
（供稿：上海大都市圈规划研究中心、作者：陈海涛??中国城市规划设计研究院上海分院）
上观号作者：上海规划资源